Pakistán, los «estados fallidos» y la política exterior de Estados Unidos Responder

MUNDO: Recientemente, el uso del concepto «estado fallido» se ha convertido en una herramienta política de moda.  Esto se debe al contexto actual en que vivimos.  Sin embargo, esta manera de representar la «realidad» geopolítica, igual que sus predecesores, tiene un carácter pernicioso.                                        

 Matthew Robson

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Al plantear la pregunta retórica «What´s Wrong with Pakistan? », Kaplan sugiere que Pakistán anda inherentemente mal y que él mismo, como «experto» en estos temas, está a punto de proporcionarnos la respuesta definitiva (Kaplan 2012). La verdad es que podríamos hacer la misma pregunta sobre cualquier país del mundo,  planteando una gran variedad de problemas y un número aún mayor de posibles causas. No obstante, en el artículo de Kaplan, la excepcionalidad del caso Pakistaní está respaldada por la referencia al Failed State´s Index (FSI), en el que Pakistán se encuentra en una posición superada tan sólo por, «los peores infiernos africanos, Afganistán, Haití, Yemen y Iraq» (Kaplan 2012).

A continuación, Kaplan se embarca en su propio recuento histórico sobre la formación del Estado pakistaní, con el fin de explicar la «perversidad» de la situación.  Ello, asegura el autor, no se debe a la superficialidad del país ya que es posible detectar una «lógica geográfica latente».  Sin embargo, sin desviarse del ámbito, sitúa los problemas de hoy dentro de los campos de la geografía y la historia.  Kaplan señala la incapacidad del Imperio Británico en penetrar la dureza del terreno, lo cual, consecuentemente, significa que Pakistán «no heredó las instituciones civilizatorias estabilizadoras como la India».  Además, se refiere a la pluralidad de grupos étnicos tal como los punyabíes «dominantes», que tiene como resultado una «fusión volátil de identidades étnicas a menudo enfrentadas» (Kaplan, 2012).

Aunque es evidente que existen conflictos violentos de intereses dentro del país asiático, demostrado por el atentado reciente en el que murieron alrededor de 45 personas (El Mundo, 03/03/2013), el propósito de este artículo no es determinar si Pakistán de verdad constituye un «estado fallido».  En vez de ello, el objetivo del artículo será poner en duda el mismo concepto, cuestionando su validez como herramienta analítica y trazando cómo se ha formado discursivamente.

La formación del «estado fallido»

A través de una perspectiva histórica más amplia, se hace posible detectar la regularidad con la que los estados no-occidentales, en concreto, han sido agrupados en categorías inferiores y subordinadas.  Esta práctica geopolítica puede rastrearse en las conquistas imperialistas de los poderes europeos, atravesando el periodo de la «Guerra Fría», la posterior «new world order», y antes de llegar a matt2la actual «guerra contra el terror». Como ha argumentado Agnew (2005), las distinciones han sido construidas, frecuentemente, conforme a criterios temporales: el «Otro»  representado como «atrasado», «subdesarrollado» o «incivilizado», y distinguido de los estados dominantes que ocupan las categorías directamente opuestas.  Además de constituir un intento de convertir el espacio geográfico en tiempo, el mismo espacio llega a ser, «demasiado simplificado y reducido a un conjunto de recipientes para afirmaciones de uno u otro» (Agnew, 2005:36). Y después, las etiquetas simplistas pueden ser usadas como un pretexto para ciertas políticas exteriores tal y como una intervención exterior.

Más recientemente, junto a la caracterización alternativa del «rogue state», el estado «fallando» o «fallido» constituye un grado significativo de preocupación para políticos occidentales y oficiales de seguridad.  Sin embargo, a diferencia de las representaciones según líneas temporales, los nuevos calificativos logran algo bastante diferente.  Ya no es el caso que los estados se encuentren atrasados en su desarrollo natural.  Un desarrollo lineal que supuestamente los hubiera llevado, inevitablemente, a una forma idealizada de la democracia liberal occidental.   En cambio en la actualidad, en el mejor de los casos, los estados en cuestión están fallando.  En el peor, han llegado a un punto final pero es de fracaso rotundo.  En otras palabras, no han tenido éxito en sus intentos de llegar a la Tierra Prometida.  Ya representan una categoría que conlleva un Estado incapaz, desolado y asolado, exponiendo un cambio radical de las etiquetas pasadas que, al menos, transmitieron la posibilidad de progreso y desarrollo.  «Subdesarrollado» y «atrasado» puede convertirse en «desarrollado» y «avanzado» pero «fallido» expresa un elemento de cierre que tiene implicaciones completamente distintas.

Los primeros rasgos de esta idea se han atribuido a un artículo escrito por Helman y Ratner, publicado posteriormente por la revista «Foreign Policy» en el año 1992 (Call, 2008). Los autores advierten sobre el «nuevo fenómeno inquietante» del estado-nación fallido que «es totalmente incapaz de sostenerse», provocando problemas tanto dentro como fuera de sus fronteras (Helman y Ratner, 1992). No obstante y curiosamente, la idea no comenzó a adquirir importancia hasta mucho más tarde (Hehir, 2007; Call, 2008). Un aumento de popularidad reconocido en 2005 en la misma revista, y al que se referían como su «odisea extraordinaria de la periferia al pleno centro de la política mundial» (Foreign Policy, 2005).

Este cambio es significativo ya que parece indicar una modificación en cómo determinadas  amenazas percibidas se están representando.  Partiendo de la suposición lógica que, desde su incepción, el sistema de Estados de Westfalia ha consistido en una gran variedad de modelos de gobernanza, algunos decididamente más estables que otros, se puede cuestionar si el «estado fallido» representa un fenómeno verdaderamente «nuevo».  Incluso sería posible rechazar nociones que indican una prevalencia aumentada del fenómeno.  Y así, se muestra uno de los principales argumentos de este artículo, lo cual esgrime que el cambio más importante ha sido la manera en que se están representando los estados.

Para entender este cambio en tácticas discursivas, es importante no centrarse solamente en el pasado y el periodo en el que el concepto entró en el ámbito de seguridad.  También es crucial considerar el contexto actual y, con un espíritu foucaultiano,  preguntarnos: ¿cuáles son las condiciones que hacen que el uso del concepto «estado fallido» sea más posible hoy en día? ¿Qué es lo que permite que la representación sea considerada como conocimiento?

Aunque el término «estado fallido» surgió en la revista Foreign Policy a principios de los 90, su popularidad se ha producido junto con la del discurso geopolítico más amplio de, «guerra contra el terror».  Por lo tanto, se puede argumentar que ha sido la creación de este nuevo marco organizador lo que ha posibilitado la difusión de la idea de Helman y Ratner.  Sin embargo, este primer uso es importante por dos principales razones.

En primer lugar, es crucial tener en cuenta a los autores del artículo.  Por lo que Foucault ha denominado «authorities of delimitation», se nos pide considerar las posiciones del sujeto y cómo podían haber proporcionado una credibilidad al «objeto» nuevo o reformulado.  En el caso del «estado fallido», el objeto discursivo era delineado por dos personas, una de las cuales había trabajado como embajador estadounidense en las Naciones Unidas y la otra era un oficial del Departamento de Estado del mismo país.  Es decir, los dos estaban involucrados en las relaciones internacionales y ambos podrían ser considerados «expertos en el campo».  Y aunque su tesis no ganaría importancia hasta mucho más tarde, delinearon una idea que llegaría a realizarse en el mismo campo en el futuro.

En segundo lugar, el término aparece en una revista de relaciones internacionales y, además, fomenta una visión realista de la política internacional.  También de gran relevancia es que la publicación trata especialmente temas de seguridad.  Por tanto, su «surface of emergence» establece el concepto dentro de un ámbito particular, lo cual a su vez, lo formará e incidirá en cómo se puede aplicar en el futuro (Foucault, 1972).

MATT3De ese modo, en el momento del cambio de contexto que constituía la «guerra contra el terror», el concepto  «estado fallido» ya había sido introducido y estaba listo para ser incorporado en la nueva «realidad» geopolítica.  Un punto de referencia sumamente importante y catalizador de ello, parece haber sido la construcción de Afganistán en el periodo post S-11.  La representación delineada ha tenido dos aspectos clave.  Por un lado, la correlación de Afganistán como «estado fallido» y «refugio» de los terroristas, ayudaba a formar la justificación de la misma guerra.  Por otro, su uso como táctica gubernamental fue aplicado para anular normas establecidas con respecto a conducto estadounidense durante el conflicto.  En un memorándum escrito por el Fiscal General Auxiliar Jay Bybee,  Afganistán se denomina como un «estado fallido», hecho que permite a la administración de Bush «suspender nuestras obligaciones del Tratado» (Bybee, 2002). En los dos casos mencionados, el término ha sido usado dentro de un discurso de «seguridad» y, como consecuencia, conduce a la implementación de ciertas políticas de naturaleza parecida.

Otro momento crucial en la formación del estado «fallando» o «fallido» como fenómeno discursivo, fue la publicación de la estrategia de seguridad nacional de 2002.  Junto con referencias a Afganistán, George W. Bush advirtió que, «Estados Unidos está ya menos amenazado por estados conquistadores que por los que están fallando» (National Security Strategy, 2002). La afirmación no sólo confirmó su importancia en términos de la política exterior y relaciones internacionales, sino que se convirtió, firmemente, en una cuestión prioritaria de los cauces oficiales de seguridad. Un ejemplo de cómo fue acogido, reciclado y desarrollado, fue un artículo escrito por la analista Rice en el think tank de Brookings.  Rice elogia al «sabio» Presidente Bush por llamar la atención sobre «las amenazas significativas que plantean los estados «fallidos» y «fallando» para nuestra seguridad nacional (Rice, 2003).

Desde el comienzo de la «guerra contra el terror», el «estado fallido» ha sido usado extensivamente por políticos occidentales, los servicios de seguridad y los principales medios de comunicación para justificar las intervenciones o las advertencias de amenazas posibles.  De hecho, recientemente, y en referencia a la violencia continuada y la situación caótica que vive Siria, el Presidente Obama advirtió de las consecuencias relacionadas con un empeoramiento del conflicto.  También planteó la posibilidad de que el país se convierta en un «enclave de extremismo», puesto que «prosperan (los extremistas) en estados fallidos, florecen en vacíos de poder» (Obama, 2013). Esta cita demuestra que este modo de pensar, quizás por encima de cualquier otro, es la manera dominante de representar los estados más inestables en el periodo actual.

Desafiando al «estado fallido»

Fuente: Fund For Peace

Fuente: Fund For Peace

Por todo ello, parece existir un consenso entre, por un lado, los que formulan las políticas, y por otro, los «expertos» de seguridad. El consenso gira en torno a una relación directa que vincula los llamados «estados fallidos» con el terrorismo internacional o su rama complementaria, el «extremismo».  Aunque quizá, a primera vista, parezca ser una conexión lógica, al analizarla más se hace más dudosa.  De hecho, se ha argumentado que sería una falacia considerarlo de tipo causal (Hehir, 2007).  Este «mito», según Hehir, se fundamenta en dos suposiciones erróneas.  La primera conlleva la idea de que los grupos terroristas se orientan, concretamente, para aprovecharse de las condiciones de los «estados fallidos». Por otro lado, la segunda refleja una creencia «exagerada, si no totalmente imprecisa», que la gobernanza democrática puede reducir el terrorismo.  El politólogo señala que las redes terroristas «exponen una capacidad de instalarse en muchas democracias occidentales establecidas» (Hehir, 2007).

No obstante, puede que el problema no consista tanto en que no haya una relación de causalidad entre un «estado fallido» y el terrorismo internacional.  La relación se encuentra en lo contrario, en el hecho de que, tal vez, se pueda puede establecer con demasiada facilidad por la aplicación de un concepto vago y flexible, lo que a su vez puede usarse para representar todo tipo de estados y espacio geográfico variado.  Volviendo al FSI de 2012, se puede destacar este punto.  Dentro de los catorce primeros puestos se sitúan diversos estados como; Somalia, Congo, Zimbabue, Haití, Pakistán y Nigeria. Pero independientemente de la posición numérica que ocupen, los diferentes contextos históricos, culturales y lingüísticos que los separan, y la gran variedad de problemas a los que se enfrentan, todos encajan nítidamente en la meta-categoría de «estado fallido».

Debido a esto y a las maneras «problemáticas» y «muy divergentes» en las que se ha usado el término, algunos autores han argumentado que el  «estado fallido» «ha perdido toda utilidad» (Boas y Jennings, 2005). Se trata de un concepto que se usa para determinar si otro estado se diferencia del modelo de democracia liberal y en qué medida.  Es por eso que en el lado opuesto del FSI, se encuentran todos los estados de Europa occidental y los de América del Norte, ya que son ellos mismos los que representan el punto de referencia.   Se da por sentado que el Estado, como espacio geopolítico, es la única unidad merecedora de análisis, pasando por alto formas de gobernanza locales y secuencias que señalan más interconectividad entre estados.  Es más, el énfasis puesto en el Estado, y en concreto, los elogios de una versión idealizada de la democracia liberal «tiene poca relevancia para la mayoría de los estados en la lista porque simplemente nunca ha existido ahí» (Boas y Jennings, 2005).

Y es precisamente aquí donde se puede detectar una contradicción en el seno del FSI.  Como ya se ha comentado, el «estado fallido», como objeto discursivo, se ha formado dentro del ámbito de la seguridad, y más concretamente, de la «guerra contra el terror». Esto, a su vez, significa que a la hora de formular respuestas para los estados en cuestión, su democratización y desarrollo se relegan a un segundo plano, en favor del fortalecimiento de las instituciones de orden y seguridad.  (Call, 2008) Se priorizan los cinco ámbitos más importantes: el ejército, la policía, la administración pública, el sistema de justicia y el liderazgo.  La organización responsable del FSI, el Fund For Peace, también destaca este aspecto: «esperamos que el índice genere discusiones, estimule debate, y sobre todo, ayude a guiar estrategias de seguridad sostenible» (Fund for Peace, 2012). De esta manera, el «énfasis en el orden y la estabilidad se establece para servir, claramente, a los intereses de las potencias occidentales preocupadas por inseguridades internacionales» (Call, 2008).

De hecho, esta misma tendencia puede ser puesta de manifiesto volviendo al caso de Pakistán.  Anteriormente, se ha apuntado, que el país se encuentra en una posición especialmente precaria según el FSI.  En la última edición de 2012, ha quedado en el puesto 13 de una lista de 177 estados, un nivel que permanece aproximadamente igual desde el 2006, año en el que experimentó un cambio importante, ya que empeoró su calificación al pasar del puesto 34 en 2005 a la novena posición.  Y eso que durante el periodo 2002-2005, el país recibió un aumento enorme en la ayuda financiera asignada por Estados Unidos.  Un nivel de apoyo que claramente no ha sido muy afectado por las relaciones tensas recientes entre los dos países, provocadas en parte por la muerte en 2011 de 24 soldados pakistaníes, a causa de un ataque aéreo erróneo de EE.UU.  No obstante, Pakistán sigue como uno de los destinarios recipientes de ayuda más notable con reembolsos económicos y 2 billones de dólares en materia de seguridad para la lucha contra el extremismo y el terrorismo (Schmitt y Sanger, 2012).

Que la dimensión de seguridad ha sido priorizada por encima del desarrollo y la democratización del país no es nada sorprendente, teniendo en cuenta las representaciones de Pakistán como «estado fallido», y la formación del concepto dentro del ámbito de la seguridad.  Sin embargo, hay bastantes pruebas de que la estrategia que se está llevando a cabo no logrará los objetivos deseados.  En un sondeo realizado en 2012 (Pew Research, 2012), se puede ver que la opinión pública dentro de Pakistán no es nada favorable hacia Estados Unidos ni al Presidente Obama.  Un apabullante 74% considera al país «enemigo», frente a un 8% que lo ven «amigo».  Con respecto a Obama, un 60% no tienen confianza en el Presidente, mientras que tan solo un 7% lo evalúa favorablemente.   También es llamativa la falta de confianza en las ayudas asignadas tanto en el ámbito económico como en el militar.  Sólo un 12% y un 8% respectivamente, ven estas ayudas de manera positiva.

Por todo ello, desde el punto de vista de los mismos pakistaníes, parece que la política exterior de EE.UU no funciona.  Si el objetivo es derrotar a los terroristas por medio de conquistar los corazones y las mentes de los musulmanes moderados, los datos muestran que está ocurriendo lo contrario.  Con todo, quizás las informaciones de las encuestas sobre la política exterior de Estados Unidos son de esperar.  La prioridad de medidas de seguridad por encima de otra cosa puede tener consecuencias desastrosas, como se puede ver de los ataques aéreos llevado a cabo por los drone.  Las muertes de civiles inocentes, tal y como sucedió el 17 de marzo de 2011 cuando murieron 42 personas (BBC,25/09/2012), han exacerbado el sentido que el pueblo pakistaní es el que más está sufriendo.   Pero, en resumen, son las representaciones de Pakistán, como la de «estado fallido», que hacen que estas medidas sean posibles.  Por eso, es necesario rechazarlas y buscar otras maneras de enfrentar los problemas.

Mientras que en Pakistán, los niveles de apoyo por grupos extremistas queda, todavía, relativamente bajo, no hay ninguna garantía de que continúe así, especialmente en el caso de que se produzcan más muertes inocentes a manos de las fuerzas de seguridad estadounidenses.

PARA MÁS INFORMACIÓN 

 

Boas, M y Jennings K.M. (2005) Insecurity and Development: The Rhetoric of the ‘Failed State’

Bybee, J. (2002) U.S. Department of Justice Office of Legal Counsel. http://www.washingtonpost.com/wp-srv/nation/documents/012202bybee.pdf

Call, C.T (2008) The Fallacy of the ‘Failed State’.

El Mundo 03/03/2013 “Un atentado en un barrio chií de Karachi deja al menos 45 muertos y un centenar de heridos.” http://www.elmundo.es/elmundo/2013/03/03/internacional/1362329048.html

Foucault (2002) The Archaeology of Knowledge.

Fund For Peace (2012) The Failed States Index: The Complete Rankings. http://ffp.statesindex.org/

Guerin, O. (2012) Drones in Pakistan Traumatise Civilians, US report says.  BBC. 22/09/2012

Hehir, A. (2007) The Myth of the Failed State and the War on Terror: A Challenge to the Conventional Wisdom.

Kaplan, Robert. D (2012) What´s Wrong with Pakistan? Foreign Policy. http://www.foreignpolicy.com/articles/2012/06/18/whats_wrong_with_pakistan?page=0,3&wp_login_redirect=0

Ó’Tuathail, G (1998) The Geopolitics Reader.

Pew Research (2012) Pakistani Public Opinion Ever More Critical of U.S. http://www.pewglobal.org/2012/06/27/pakistani-public-opinion-ever-more-critical-of-u-s/

Rice, S. (2003) The New National Security Strategy : Focus on Failed States http://www.brookings.edu/research/papers/2003/02/terrorism-rice

Schmitt y Sanger (2012) In Sign of Normalization, Pentagon to Reimburse Pakistan $688 million. The New York Times.  http://www.nytimes.com/2012/12/18/world/asia/pentagon-to-reimburse-pakistan-688-million.html?_r=0

The Failed States Index 2005. Foreign Policy. http://www.foreignpolicy.com/articles/2005/07/01/the_failed_states_index_2005

The White House (2002) The National Security Strategy of the United States of America http://www.state.gov/documents/organization/63562.pdf

 

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