Plurinacionalidad en Ecuador: más allá de la declaración constitucional Responder

DEMOCRACIA: El Estado plurinacional propuesto también en Bolivia y Catalunya plantea una ruptura con el concepto de Estado moderno que se asienta en la idea de nación cívica concebida como el conjunto de los habitantes de un cierto espacio geopolítico a quienes el Estado reconoce el estatuto de ciudadanos y, por lo tanto, a la idea de que en cada Estado sólo hay una nación.

Waldemar Espinoza

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Último encuentro oficial entre el Gobierno Ecuatoriano y la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador – CONAIE (2009) Fuente: Presidencia del Ecuador.

Los recientes enfrentamientos entre el Gobierno de Correa y el movimiento indígena ecuatoriano por la decisión del primero de terminar con el comodato del edificio donde funciona la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) dejan al descubierto las grandes diferencias que separan a estos actores. Las raíces del conflicto se remontan a la «refundación del país» cuando la Asamblea Constituyente de 2008 declara al Ecuador como un «Estado plurinacional», bajo las reticencias del partido de Gobierno personificadas en el propio Correa que apostaba por la interculturalidad de corte liberal como eje vertebrador y transformador de la nueva Constitución y del nuevo Estado.

Para entender esta arista, es necesario abordar el concepto de plurinacionalidad desde una visión académica abierta a nuevas formas y concepciones epistemológicas, si bien el debate académico se ha visto rebasado por la rapidez con la que se han sucedido los hechos políticos, resulta evidente que la plurinacionalidad pone en cuestión los dogmas de la tradición eurocéntrica sobre la teoría del derecho y del Estado, la ecuación Estado-nación y Estado-derecho, y la definición de derechos.

Qué implica la plurinacionalidad                      

Para Walker o Connor, el monolítico Estado-nación, en que el Estado y la nación son exactamente coextensivos, en que solo existe una nación en un estado determinado y un estado para una nación determinada, es algo raro; cerca del 90% de los estados del mundo son poliétnicos, y de entre estos aproximadamente la mitad están seriamente divididos por fracturas étnicas.

Antony Smith aborda esta problemática, bajo el concepto de naciones multiétnicas, que constan de etnias diferenciadas que por un motivo u otro se han unido o se han visto obligadas a vivir juntas y que juntas han conformado una historia común y comparten una memoria política (Smith, 2001:30). Tanto en Bélgica como en Suiza y España, diferentes etnias coexisten dentro de un estado, federal en algunos casos, en el que cada miembro de esa etnia afirma su diferenciación étnica y una identidad nacional conjunta. Por ejemplo en el caso suizo algunos de los nacionales del cantón de Jura aspiran a una independencia cantonal con respecto a Berna, pero sus aspiraciones están claramente enmarcadas dentro de la identidad nacional y el horizonte político suizo. Casos más complejos son los de Bélgica y España, en razón de las etnias (vascos, catalanes y flamencos) que, o bien forman naciones, de acuerdo a los criterios antes indicados, o bien aspiran al estatus de nación independiente. ¿Podemos concebir «naciones dentro de una nación», una nación catalana o flamenca dentro de una nación belga o española? ¿O sólo es legítimo y apropiado hablar de naciones dentro de estados nacionales? (Petersen 1975; Steinberg 1976).

Gemma Ubasart, secretaria de Plurinacionalidad de Podemos, plantea el reconocimiento de la Plurinacionalidad como una vía alternativa a la dualidad entre independencia de Catalunya o España Centralista: «La Constitución Española no lo está haciendo. Hay una nación que está por encima y otras por debajo. Hay una lengua que está por encima y otras por debajo. Hay que reconocer las lenguas y culturas en un mismo nivel».

Boaventura de Sousa Santos va más allá y plantea la plurinacionalidad como el reconocimiento de que no existe un concepto único de nación; hay dos conceptos de nación y no hay necesariamente, un conflicto entre ellos. La nación cívica puede acoger varias naciones étnicas dentro del mismo espacio geopolítico, del mismo Estado (Estado – nación cívica – naciones étnicas); en este sentido un ciudadano ecuatoriano puede ser al mismo tiempo “Quichua” o “Shuar”, concepto que ha sido reivindicado en Etiopía, en Nueva Zelanda, en Canadá, en Bélgica, en Suiza, como la posibilidad de otro tipo de nacionalidad que es una nacionalidad que tiene raíces étnico- culturales y que no necesariamente crea un conflicto con el primer concepto de nación cívica; entendiendo que el movimiento indígena ecuatoriano apela a la autodeterminación para obtener cierto grado de autonomía política y administrativa sobre sus territorios ancestrales, pero nunca se ha planteado la independencia como alternativa.

 

La lucha del movimiento indígena ecuatoriano.

El proceso organizativo propiamente indígena y campesino se inicia en la década de los setenta con el nacimiento en 1972 de la «Runacunapac Riccharimui» (ECUARUNARI) hoy Confederación de Pueblos de la Nacionalidad Kichwa del Ecuador. Constituyendo el nacimiento de una organización política indígena campesina. En 1980 se crea la Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonia (CONFENIAE). Además en 1986 la CONFENIAE y la ECUARUNARI, deciden constituir la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE). La alianza indígena campesina se organiza en torno al reclamo fundamental por la tierra. Pero no es hasta los años 80 que sus demandas se van desplazando hacia reivindicaciones de carácter étnico.

Ya en la década de los noventa, la toma de conciencia de los pueblos originarios americanos se produce mediante una combinación de la memoria larga, focalizada en los actos de resistencia en torno a la celebración –en 1992– de los 500 años de ocupación colonial occidental, y de la memoria corta, que proviene de la invisibilización de las demandas indígenas y los resultados de la aplicación de las políticas neoliberales. No es casualidad que en 1990 en Bolivia se diera la primera «Marcha por el Territorio y la Dignidad» convocada por los pueblos indígenas del oriente boliviano, o que el 1 de enero de 1994 los indígenas zapatistas liderados por el EZLN se levantaran en armas en la selva Lacandona de Chiapas.

Mientras tanto, la década de los noventa comienza en Ecuador con el primer levantamiento indígena –junio de 1990–, que bajo el liderazgo de la CONAIE se plantea una agenda de reivindicaciones de 16 puntos, donde en el punto 7 se formula por primera vez el reconocimiento de la plurinacionalidad. Si bien el debate provenía de décadas anteriores, es en este levantamiento donde por primera vez se plasma la plurinacionalidad en un programa político de demandas al Estado. (Santillana y Herrera, 2009).

Los años 1995 y 1996 son trascendentales para el movimiento indígena, pues resuelve mantener total independencia de los partidos políticos tradicionales y se conforma el «Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik- Nuevo País» (MUPP-NP). A la vez que el movimiento indígena seguía acumulando poder local, Pachakutik formaliza en 2002 una alianza con el Partido Sociedad Patriótica del ex militar Lucio Gutiérrez quien había intentado tomarse el poder dos años antes a través de un fallido golpe de estado; Gutiérrez gana las elecciones en noviembre de ese año y la CONAIE participa dentro del gobierno durante ocho meses, contando con cuatro ministros en el ejecutivo, sin embargo esta alianza duro poco, ya que el movimiento indígena y los sectores de izquierda acusaron al Gobierno de someterse a las políticas estadounidenses, lo que desembocó en la destitución de Gutiérrez.

Como se puede apreciar, la capacidad del movimiento indígena de movilizarse tuvo su apogeo desde los 90 hasta más o menos el 2006, cuando Rafael Correa y su Movimiento País ganan las elecciones con el apoyo de la CONAIE y de varios sectores de izquierda y organizaciones sociales; con esta alianza finalmente los derechos de la Naturaleza –Pacha Mama– amparados en la filosofía del Buen Vivir –Sumak Kawsay– y la declaración del Estado Plurinacional e Intercultural se concretaron en la Constitución del año 2008.

 

¿Los avances?

La declaración de Ecuador como Estado Plurinacional, se encuentra en el umbral del tercer ciclo americano de reformas constitucionales de multiculturalidad, derechos indígenas y pluralismo jurídico propuesto por Raquel Yrygoyen; mismo que inicia con la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas en 2007, por lo tanto es de esperar que el proceso ecuatoriano por su juventud, se desarrolle con cierto grado de incertidumbre.

Boaventura de Sousa Santos platea que la evolución hacia un Estado Plurinacional implica una fase de transición experimental basada en la praxis reflexiva o no reflexiva. Sin embargo, el proceso ecuatoriano lejos de avanzar se ha visto entrampado en una larga etapa pos constituyente, esto debido a varios factores que se explican a continuación:

El « Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 -2013: Construyendo un estado Plurinacional e Intercultural» que constituye el máximo instrumento de planificación del Gobierno Ecuatoriano, aborda al menos de forma discursiva el tema de la plurinacionalidad en dos de los doce objetivos planteados, empero la mayoría de políticas y lineamientos son de carácter orientativo, no obligatorio. Esto se evidencia en apenas tres metas medibles cuantitativamente, que están relacionadas con el lenguaje, discriminación positiva y bienes patrimoniales.

En cuanto al cambio institucional, la idea del ejecutivo de transformación del estado pasa principalmente por la recuperación de las capacidades del estado como ente regulador de la economía y en consecuencia la superación del modelo neoliberal. En este sentido, el crecimiento económico sostenido, con la significativa disminución de la pobreza y la desigualdad, sumado a otros indicadores económicos, dan cuenta del innegable éxito económico en cuanto a la transformación pública promovida por el ejecutivo; sin embargo, en contraste, los avances en la construcción del Estado Plurinacional son bastante pobres, centrándose al igual que en el caso anterior en políticas públicas de discriminación positiva para pueblos y nacionalidades indígenas.

En lo referente al desarrollo jurídico y normativo correspondiente a los principios constitucionales de plurinacionalidad, los avances son mínimos. De los 533 proyectos presentados en el periodo 2008-2012 solo el 4% corresponde directamente al tema de la Plurinacionalidad y, de estos, apenas dos han sido aprobados: La Ley Orgánica de Educación General Intercultural y la Ley Orgánica de los Consejos Nacionales para la Igualdad (2014); como es previsible la mayoría de estos proyectos fallidos han sido presentados por Pachacutik –Brazo político del Movimiento Indígena– y el desaparecido Movimiento popular democrático – MPD–. Los proyectos presentados están relacionados principalmente con los principios constitucionales de: Derechos colectivos, justicia indígena, consulta previa, circunscripciones territoriales especiales, organización comunitaria, salud intercultural, consejos de igualdad y lenguaje.

En este punto resulta de trascendental importancia para el ejercicio de los principios de autogobierno y autodeterminación de los pueblos y nacionalidades indígenas, la disposición constitucional que faculta la creación de las circunscripciones territoriales indígenas, afro ecuatorianas y montubias; que constituyen espacios territoriales donde las nacionalidades pueden ejercer cierto grado de autonomía política y administrativa acorde a lo dispuesto en la constitución y la ley. En este  momento no existen CTIs conformadas, sin embargo se ha avanzado en el desarrollo de la normativa jurídica para su creación a través del Código Orgánico de organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), que está en vigencia desde octubre de 2010.

Otro tema que complejiza la situación jurídica, radica en las diferentes demandas de inconstitucionalidad presentadas por la CONAIE a la Corte Constitucional, entre las que podemos mencionar: Ley de Minería, decreto ejecutivo sobre Educación Intercultural Bilingüe, CODENPE, licencia ambiental del bloque 31, entre otras.

Esto nos lleva a lo que posiblemente constituye la raíz de la problemática que no ha permitido un mayor avance en la Construcción del Estado Plurinacional. Y es el largo conflicto entre el Gobierno y el Movimiento Indígena, que lejos de vislumbrar una salida se ha ido radicalizando progresivamente; el mismo tiene su origen en el proceso constituyente, ya que las resistencias a la inclusión de la plurinacionalidad en la nueva constitución provenían principalmente del partido de Gobierno y los sectores de derecha, como nos recuerda Floresmilo Simbaña en sus análisis sobre el proceso constituyente. El 11 de marzo de 2008, la CONAIE lanza la marcha en «Defensa de la plurinacionalidad, la soberanía y los recursos naturales» donde participan 30.000 personas. Correa nombra una comisión para discutir el concepto de plurinacionalidad así como las diferencias en el modelo de Estado, modelo de desarrollo y modelo económico y de gestión de recursos naturales. Sin embargo, después de tres sesiones de trabajo, la última de ellas con el propio presidente, no se llega a ningún tipo de acuerdo, quedando al desnudo la diferencia de visiones entre el movimiento indígena y Rafael Correa (Simbaña, 2008: 102-117).

En este contexto, el debate sobre la plurinacionalidad ha sido neutralizado por la interpretación propia que el gobierno ha hecho del tema y tiene pocas expectativas de ser reactivado desde el interior del régimen. Por lo tanto, la lucha por el Estado Plurinacional pasará a disputarse desde fuera, desde los sectores sociales, indígenas, campesinos e intelectuales urbanos; utilizando como herramienta la Constitución del 2008 que posiblemente es una de las más avanzadas del mundo en cuanto a la ampliación y garantía de derechos. Para ello es necesario una recomposición del bloque social popular (indígenas, campesinos, obreros e intelectuales urbanos) que  ahora se encuentra debilitado y disperso, no solo por la hegemonía del régimen, sino –en mayor medida– por los propios errores, especialmente del movimiento indígena, que ha mantenido una oposición total contra el Gobierno de Correa. Lo que no le ha permitido reacomodarse al contexto político para hacer una oposición constructiva en la divergencia y avanzar en las coincidencias que en el fondo son mayores. Reacomodo que si ha sabido realizar el sector más moderno de las antiguas elites dominantes, que frente a la transitoria pérdida del control del Estado han buscado una relación con el poder central que les permita beneficiarse de la nueva economía política, en este sentido han cooptado progresivamente el manejo de los sectores estratégicos de la economía –petróleo, minas, energía y telecomunicaciones– dentro del poder ejecutivo.

Finalmente y sin minimizar las grandes dificultades que implica el abordaje de la Plurinacionalidad, es importante destacar que el debate planteado resulta promisorio, en especial porque tiende a desmentir las tesis conservadoras del «choque de civilizaciones». Al contrario, pare­ce encaminarse a la promoción de una interculturalidad igualitaria, un encuentro verdaderamente poscolonial. De las dualidades, que una vez reconocidas como diferencias entre iguales, dan nacimiento a creativos mestizajes concep­tuales, teóricos y políticos.

MÁS INFORMACIÓN:

ACOSTA, Alberto y MARTÍNEZ, Esperanza (2009), Plurinacionalidad: Democracia en la diversidad, Abya Yala, Quito.

DE SOUSA SANTOS, Boaventura (2010), Refundación del Estado en América Latina. Perspectivas desde una epistemología del Sur, Instituto Internacional de Derecho y Sociedad, Perú.

HABERMAS, Jürgen (1999), La inclusión del otro, Paidos, Barcelona.

KATU, Arkonada (2012), Un estado muchos pueblos. La construcción del estado plurinacional en Bolivia y Ecuador, Icaria, Barcelona.

KYMLICKA, Will (2002), Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal del derecho de las minorías, Paidós, Barcelona.

SMITH, Anthony (2004), Nacionalismo, Alianza, Madrid.

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